高标准农田建设是中国农业现代化的重要组成部分，对于保障粮食安全、促进农村经济发展、提高农民收入等方面具有重要意义。然而在高标准农田建设的过程中，由于土地资源的有限性和生产成本的增加，普遍存在投资意愿不足、技术水平较低等问题，导致高标准农田建设的成效不尽人意。因此，如何提高高标准农田建设的质量，成了亟待解决的问题。审计机关作为党和国家监督体系的重要组成部分，应当坚定贯彻党中央、国务院关于加强高标准农田建设的决策部署，以研究型审计思维履行高标准农田建设的审计监督职责，切实保障国家粮食安全，全面助力推进乡村振兴。

一、高标准农田建设的背景和现状

高标准农田建设是乡村振兴背景下现代农业发展的主要趋势，也是促进区域农业可持续健康发展的关键。建设高标准农田对农田供给侧结构性改革有着积极促进作用，是目前乡村振兴实现的重要途径。

（一）高标准农田建设的概念及其内涵

高标准农田是在划定的基本农田保护区范围内，采取土地整治的方式，建成集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强、与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田，属于“田成方、土成型、渠成网、路相通、沟相连、土壤肥、旱能灌、涝能排、无污染、产量高”的稳定保量的粮田。高标准农田建设的核心在于耕地，不仅能够很好地保护耕地数量、质量以及生态，也有助于顺利实施乡村振兴战略。在现代社会背景下，建设高标准农田可实现对耕地的有力保护，实现藏粮于地、藏粮于技战略规划的有效贯彻执行。只有建设高标准农田，才能够进一步提高农田基础建设能力与粮食生产能力，切实实现粮食自给自足、口粮绝对安全，有力地促进现代农业可持续健康发展。同时，可精细化管理农田，因地制宜，对相关用途与功能进行细分，进一步提高现有耕地的质量，优化低效益耕地条件，有效保护高效益耕地。还能够对山水林湖草保护进行统筹安排，优化人居环境，推动农村生态文明建设。

（二）高标准农田建设的政策背景

党中央、国务院高度重视高标准农田建设，习近平总书记多次作出重要指示，强调要突出抓好耕地保护和地力提升，加快推进高标准农田建设，切实提高建设标准和质量，真正实现旱涝保收、高产稳产。2014年1月，中共中央、国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》明确提出要加强农业基础设施建设，推进高标准农田建设的任务，并指出要积极推进农田水利设施建设，加强农田整理，改善土地质量，提高农田利用效益，推广节水灌溉技术，促进农业现代化的发展。2019年11月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》明确提出，到2022年全国要建成10亿亩高标准农田。党的十九届五中全会明确提出，实施高标准农田建设工程，“十四五”规划纲要和近年来中央1号文件均对编制实施新一轮全国高标准农田建设规划作出具体部署。2021年9月，经国务院批复，《全国高标准农田建设规划（2021-2030年）》正式印发实施，提出了今后一个时期高标准农田建设的指导思想、工作原则、总体目标、建设标准等内容，是指导各地科学有序开展高标准农田建设的重要依据。

（三）高标准农田建设的现实状况

目前，高标准农田项目建设已经在全国范围内大力推进。据统计，2019-2020年，国务院持续加大高标准农田建设支持力度，共下达农田建设中央补助资金约1726亿元，全国每年建成高标准农田8000万亩以上，高效节水灌溉2000万亩以上，有力促进了农业农村高质量发展。截至2020年底，全国累计完成8亿亩高标准农田建设任务，建成后亩均粮食产能增加10%-20%。以笔者所在的县为例，全县共有耕地50.08万亩，2020-2022年已建成高标准农田12.64万亩，投资总金额3.79亿元，有效提高了土地产出水平和农业经济效益，高标准农田建设成果显著，已经成为农业现代化的重要支撑。然而，高标准农田项目建设过程中也存在一些问题和挑战。例如，项目建设存在资源调配不均、项目规划不合理、施工质量不高等问题。这些问题的存在不仅会影响项目建设的质量和效率，还会对农业生产和农民收入产生不良影响。因此，对高标准农田项目建设进行研究式审计，发现并解决这些问题，对于保障项目建设的质量和效率具有重要作用。

二、研究式审计在高标准农田建设中的作用效果

近年来，审计机关在宏观政策措施落实跟踪审计、领导干部经济责任审计和乡村振兴审计等项目中，将高标准农田资金使用、项目建设及政策措施落实情况作为重要审计内容持续关注，揭示和反映高标准农田建设在规划布局、数量质量、管护利用以及资金管理等方面存在的突出问题、管理漏洞和机制障碍，促进提升高标准农田建设质量、规范资金项目管理使用，在加快补齐农业基础设施短板、夯实粮食安全基础方面充分发挥审计监督作用。因此，研究式审计在高标准农田项目建设中具有重要的应用价值。

（一）深入了解农业生产的实际情况。高标准农田项目建设涉及多个领域的协调与配合，因此存在一定的风险和问题。研究式审计可以通过开展研究项目，深入了解农业生产的实际情况，掌握农业生产的特点和规律，深入研究和分析高标准农田项目建设各个环节存在的问题和难点，挖掘项目建设过程中的短板弱项和潜在风险，并立足审计角度提供及时的风险预警和问题解决方案，包括政策措施和技术举措，为高标准农田建设提供有益的参考，推动高标准农田建设的顺利实施。如，研究式审计可以对土地利用和整理、农田水利设施建设、农业技术推广和项目资金使用情况进行深度分析，发现可能存在的问题，提出解决方案。

（二）提高审计的准确性和可信度。研究式审计可以通过数据分析和模型建立等手段，获得更为准确和全面的审计证据，提高审计的准确性和可信度，为高标准农田建设提供改进和完善的方向，为高标准农田建设提供科学依据和决策支持。例如，研究式审计可以通过建立高标准农田项目建设的数据模型，对项目建设的进展情况进行预测和分析，有效推动项目实施。同时，研究式审计可以科学、全面地评估高标准农田建设的经济效益和社会效益，深入研究高标准农田建设的技术创新和管理创新，提出改进和创新的具体方案和措施，促进高标准农田建设的效益提升和科学发展。

（三）促进项目建设的质量和效率提升。在高标准农田建设过程中，为了保障质量和安全，需要加强监督管理，防止出现各种问题。研究式审计可以通过开展监督和检查活动，对高标准农田建设的实际情况进行深入了解和研究，针对监督管理的不足和问题，提出相应的审计建议和应对措施，推动高标准农田建设的顺利开展，从而促进项目建设的质量和效率提升，提高农业生产效益和农民收入水平，为农业现代化和农村振兴提供有力支撑。例如，研究式审计可以对高标准农田项目建设的资金使用环节进行监督和管理，发现资金使用中的问题，提出促进规范资金使用的审计建议，推动提高项目资金使用的透明度，确保资金使用的安全有效。

三、研究式审计在高标准农田建设中的实践探索

研究式审计作为一种新型的审计方式，其核心思想在于通过开展研究项目，挖掘出企业和行业存在的问题，可以更加有效地发现和提出解决方案，推动企业和行业的发展。因此，研究式审计在高标准农田建设中的实践应用，有助于提高高标准农田建设的质量和安全，推动农业现代化的发展。

（一）明确研究项目的重点和关键

研究式审计的核心在于开展研究项目，因此，在开展高标准农田建设研究式审计时，需要加强选择和定位，确保研究具有一定的针对性和实际意义。同时，需要充分高标准农田建设的特点和需求，结合实际情况，明确审计目标和研究范围，确定研究式审计的重点和方向。一是资金使用效益审计研究。高标准农田项目建设需要大量的资金投放，包括土地征用费、工程建设费、设备采购费等，如果资金使用效益不佳，将会浪费国家财力，影响项目建设效果，在实际工作中，资金使用效益审计研究主要表现在以下几个方面：开展资金使用效益评价，即通过对项目建设过程中的资金投入和产出进行评价，审查项目在资金使用方面是否存在损失浪费、资金冗余等问题，发现资金使用效益低下的项目，并提出改进措施。强化资金管理审计，即通过对项目建设中的资金管理情况进行审计，审查相关部门（单位）对资金管理不够严格，是否存在资金投入不到位等现象，严重影响项目建设进度和效果。财务风险评估，即通过对高标准农田建设项目的财务风险进行评估，是否存在财务资料造假、贪污浪费等现象，着力提高项目的财务管理水平和效率。二是工程质量管理审计研究。高标准农田项目建设涉及到土建工程、水利工程、农业设施等多个方面，如果工程质量不达标，将会严重影响项目效益和农业生产，在实际工作中，工程质量管理审计研究主要表现在以下几个方面：开展工程质量评价，即通过对项目建设过程中的工程质量进行评价，重点审查是否存在因为设计不合理、施工不规范等导致工程质量不达标，推动提高项目的工程质量水平。强化工程验收审计，即通过对项目建设中的工程建设重点内部控制情况进行审计，审查土地征用程序是否合法、土地征用费用是否合理、是否存在因为验收标准不统一、验收程序不规范等导致验收不严格的问题。工程运营维护研究。即加强对工程建成后的运行和维护方面的审计研究，审查工程维护管理情况，是否存在因为设施老化、损坏等维护不到位的问题。三是环境保护问题审计研究。高标准农田项目建设涉及到土地利用、水资源开发等方面，如果对环境保护不重视，将会导致生态环境破坏，影响农业可持续发展。在实际工作中，环境保护问题审计研究主要表现在以下几个方面：开展环境保护评价，即通过对项目建设过程中的环境保护情况进行评价，包括环境影响评价是否合法、环境保护措施是否到位等问题，并提出改进措施。加强环境保护措施审计，重点审查土地利用方面是否存在不合理、过度开垦导致水土流失，水资源利用方面是否存在浪费、滥用导致水资源短缺等问题，提出加强环境保护的举措。审计环境污染治理情况，即通过对项目建设中的环境污染治理情况进行审计，发现是否存在废水、废气排放等环境污染治理情况不到位的问题，立足审计角度科学提出审计建议。

（二）加强研究方法的创新和应用

研究式审计的研究方法是多样的，包括问卷调查、案例分析、专家访谈等。在实践中，需要充分发挥各种研究方法的优势和特点，灵活运用，确保研究的全面性和准确性。同时，需要积极探索和创新研究方法，适应企业和行业的发展需求，提高研究的效果和质量。高标准农田项目建设的审计方法主要包括文献调查、数据分析、实地调研、问题解决、效果评价等方面。具体而言，包括以下内容：一是政策研究。政策研究是高标准农田项目建设审计的工作基础，可以了解项目建设的基本情况和进程。重点聚焦高标准农田建设项目相关法规政策，认真学习研究习近平总书记关于高标准农田建设的重要论述，以及党中央、国务院关于实施高标准农田建设工程的重大决策部署，收集梳理高标准农田建设的方针政策、法律法规、规划编制等方面文件，调查了解项目实际情况，确定审计研究方向，科学编制审计实施方案，使审计工作始终围绕揭示政策执行、落实等方面存在的问题开展。二是数据分析。数据分析是高标准农田项目建设审计的重要手段，可以了解项目建设的真实性质和影响。针对高标准农田项目内容多、范围广、数据量大等特点，可以探索建立高标准农田数据库，全面采集招投标情况、财务支出情况、土地流转面积等关键要素，通过对比分析，筛选疑点数据，积极创新思路，运用地理信息技术测量涉地面积，比对项目实施前后的卫星影像图，核实项目真实建设情况。三是实地调研。实地调研是高标准农田项目建设审计的重要环节，可以直接了解项目建设的实际情况和效果。可以通过查看项目资料、实地查验等方式，重点关注项目招投标是否合规、工程建设质量是否达标、项目安排是否合理、规划是否科学、项目进行过程中相关主管部门是否督办到位、竣工后是否及时验收、项目资产是否及时办理清产核资与交接手续，深入高标准农田现场，调查了解相关设施的管护主体、人员配备、管护资金来源等情况，关注高标准农田建设效果、管理养护是否到位，是否发挥相应作用。四是问题解决。问题解决是高标准农田项目建设审计的关键所在，即通过研究型审计，全面掌握当前高标准农田建设规模、优势以及项目建设的痛点难点，深入揭示影响高标准农田效益发挥和耕地保护的问题与管理漏洞，对审计发现的问题进行深入的研究和分析，主要内容包括加强资金管理、完善工作机制、提高施工质量等方面，找出问题的根源和解决方法，提出具体的解决方案。五是效果评价。效果评价是高标准农田项目建设审计的最后一步，即对审计的效果和成效进行评价和总结，以便更好地改进和完善审计方法和技术。在高标准农田建设中，效果评价的主要内容包括建设进展情况、建设质量情况、投资效益情况等方面，推动构建统一高效的农田建设管理机制，促进加快补齐农业基础设施短板，为保障国家粮食安全提供坚实基础。

（三）注重研究成果的推广和运用

研究式审计的研究成果是推动企业和行业发展的有力支撑，因此需要加强研究成果的推广和应用。具体来说，需要通过各种渠道和方式，将研究成果向企业和行业推广，提高研究成果的认知度和影响力。同时，需要积极引导企业和行业将研究成果应用于实际工作中，提高研究成果的实用性和价值。一是推动完善土地流转机制。通过研究型审计，提出解决土地流转难的审计建议，推动完善土地流转机制，提高土地流转的效率和质量，重点包括：加大对土地流转政策的宣传力度，向农民普及相关法规和政策，增强土地流转的合法性和可行性；建立土地流转平台，采用互联网、手机应用等方式为农民和投资者提供便利的交易渠道，促进土地流转的顺利进行；建立土地流转市场，为农民和投资者提供标准化、规范化的交易服务，促进土地流转的市场化和专业化。二是促进加强项目资金管理。通过研究型审计，明确加强项目资金管理的有效举措，增加资金来源和优化资金使用，重点包括：拓宽资金来源，除了政府和金融机构的财政拨款、贷款等方式外，还可以吸引社会资本的投入，采用PPP等模式进行投融资合作，增加资金来源，降低项目建设的风险；优化资金使用，制定科学、合理的资金使用方案，加强资金监管和管理，确保资金使用的效益和公正性；加大对农民的资金扶持力度，帮助解决资金问题，提高项目的实施效果和社会效益。三是推动完善机制制度。通过研究型审计，提出解决管理制度不完善的具体方案，重点包括：建立高标准农田建设部门间的协作机制，明确各部门的职责和权力，加强信息共享和交流，协同推进项目建设，提高管理效率和效果；建立高标准农田建设技术支持体系，提供先进的种植技术、灌溉设施等技术支持，引导农民合理利用土地资源，提高项目建设的质量和效益；建立高标准农田建设评估体系，定期对项目建设进行评估和监测，监测项目建设的进展和效果，及时发现和解决问题，提高项目建设的可持续发展能力。（周鹏程）

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